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监察建议从“软权力”到“硬权力”的嬗变

发布时间:2019-11-08 09:04     来源:中国纪检监察杂志

  根据《辞源》和《辞海》的解释,“监察”被解释为“监督”,即察视、督促之意;“建议”是对某件事的进行提出具体的意见。从构词角度,可认为,“监察建议”是指具有监察权的主体对监察事项的处置提出具体的意见。

  中国古代监察体制主要由纠察、谏议和封驳三个系统组成。与监察建议相近似的是谏议制度。《说文》曰:“谏,证也。从言柬声。”“谏”的要义在于“直言以劝正”。谏议制度始于周代,发展于秦汉,兴盛于唐宋。周文王时期设有“保氏”一职,其职责是司掌规谏王的过错。《周礼·地官》:“保氏掌谏王恶”。秦汉时期设立谏议大夫,及至隋唐时期,谏官机构不断扩大,谏诤职能加强,特别是唐代,唐太宗积极倡导,“赏人而使之谏”,使得谏诤成为风气,魏征、王珪、褚遂良等名臣都担任过谏议大夫。谏官的职权主要有两项:一是“廷诤”,即在朝廷上当着皇帝面直言其得失;二是“上封事”,即书面陈述为政得失。谏官与御史原本是两个不同职官,御史是上对下的监察纠禁,谏官是下对上的匡正建议,御史有监察弹劾权,谏官则没有该权限。但到了宋朝,两种制度出现了混同,台谏合一,御史可以谏言,谏官可以纠弹,强化了监察机构的权力。元朝之后,谏官被并入御史制度之中,谏诤职能逐步流于形式。

  现代监察制度诞生于西方议会体制之下,由议会设置行政监察专员,负责监督行政机关以及其他公共组织公职人员的违法和不良行政行为。建议权是行政监察专员的法定权力之一,其行使范围主要包括:一是对行政不当或错误提出纠正意见;二是就公职人员纪律制裁措施向有关机构提出建议;三是针对法律、法规的不足提出修正建议,在某些领域,监察专员认为有必要建立新的法规,还可以向立法机关提出立法建议;四是为行政纠纷案件提供解决建议。从法律效果上看,西方的监察建议不具有强制执行力,属于一种“软权力”,但西方国家监察专员有权公开调查报告,可以借此对政府部门及其公职人员施加政治压力,使得监察建议在一定程度上也会得到政府的尊重和采纳。

  中国现代意义上的监察制度诞生于辛亥革命之后。根据《中华民国临时约法》和《中华民国参议院法》的规定,参议院对政府行使监察权的方式有质问、弹劾、查办和建议四种,但建议范围仅限于法律和其他相关事宜。1931年2月,南京国民政府成立了独立的监察院。在抗日战争时期,南京国民政府《非常时期监察权行使暂行办法》第五条规定了监察院的建议职能,即,对于在非常时期各机关公务员有应办之事而怠于处理或处理不当的,监察委员或监察使有权以书面形式提出意见或建议,建议范围既包括撤换失职人员,也包括督促有关机关改正不当措施。

  新中国成立之前,中国共产党在吸收传统监察制度的基础上,借鉴苏联监察制度,建立了工农民主政权下的监察制度。根据1934年2月17日《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》的规定,在人民委员会之下设立工农检察委员会。建议权是地方各级政府工农检察委员会的重要职权,发现国家机关工作人员有腐败行为的,工农检察委员会有权向同级苏维埃执行委员会建议处罚或撤换。1948年8月在解放区华北人民政府内部设立了华北人民监察院,行使对公职人员失职、贪污浪费和其他损害人民利益行为的检查、检举和决议处分。人民监察院对调查的案件并没有直接的处置权,只能提出具体处置意见,提请人民政府主席批交有关行政机关处理。

  1949年新中国成立之后,政务院下设人民监察委员会,负责监督政府机关及公务员是否履行其职责,在职权范围中包含了对国家机关工作人员进行惩戒的建议权。改革开放后,随着监察部的恢复组建,行政监察体制得以重建和加强,建议权成为行政监察机关的法定权力。1997年5月公布施行的《中华人民共和国行政监察法》规定了监察机关根据检查、调查结果,可以提出监察建议的情形,同时规定,监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。

  基于业务监督部门和监察类型的不同,在行政监察的基本框架下,还形成了税务、环境、国企等行业或职业领域的业务监察制度,出现了更为细化的监察建议类型。如,1995年6月国家税务总局《税务监察暂行规定》规定,税务监察机构根据检查、调查结果,可以提出监察建议;2006年8月国务院国有资产监督管理委员会《中央企业效能监察暂行办法》规定,监察机构在效能监察工作中,对查明的尚不够作出纪律处分的行为偏差事实,报批后,有权下达整改监察建议;2012年9月原环境保护部《环境监察办法》规定,对未完成环境保护目标任务或者发生重大、特大突发环境事件的,环境监察机构可以要求地方人民政府依法履行职责,落实整改措施,并可以提出改进工作的建议。

  2018年3月,《中华人民共和国监察法》公布施行,《中华人民共和国行政监察法》同时废止。监察法第十一条规定,监察委员会有权向监察对象所在单位提出监察建议;第十三条规定,监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权,可以提出监察建议;第四十五条规定了监察建议的适用对象和内容,即“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”。此外,监察法第六十二条还对有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的行为,作出明确的处理规定。综上所述,监察建议不同于一般的工作建议,而是具有法律效力和强制执行力的处置措施,其性质已经从“软权力”发展为“硬权力”。这完全有别于其他国家的监察建议,也不同于以往的行政监察建议,是中国特色监察体制改革的重大创新。(钱小平 陈波 作者:东南大学法学院副教授、博士生导师,反腐败法治研究中心执行主任;东南大学纪委干部)

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